A cláusula de barreira no direito eleitoral brasileiro
Ricardo Ferraz – Do Portal Política para Políticos
A medida, que começa a vigorar plenamente a partir das eleições deste ano, é um dos mecanismos jurídicos estabelecidos para controlar a multiplicação excessiva de legendas partidárias
Muito tem-se falado sobre a cláusula de barreira no direito eleitoral brasileiro, especialmente sua importância para o controle da proliferação de legendas políticas. Afinal, muito embora tal medida já houvesse sido instituída pela Lei 9096/95 – chamada dos Partidos Políticos – uma regra de transição nela contida impediu sua plena vigência. Neste ano, no entanto, encerra-se o período previsto e, por esta razão, torna-se importante compreender o significado da cláusula de barreira, sua finalidade e suas conseqüências.
A cláusula de barreira auxilia no controle da proliferação de siglas partidárias na medida em que restringe a atuação legislativa daquelas cuja representatividade nacional mostra-se deficiente nas urnas No artigo anterior, tivemos oportunidade de esclarecer alguns aspectos acerca da verticalização e do risco que a multiplicação excessiva das siglas partidárias exerce sobre a democracia. Vimos também que quanto mais fortes e coerentes com suas respectivas ideologias forem os partidos, mais segura e estável será a construção do pensamento democrático brasileiro.
Tanto o aumento demasiado do número de partidos implica retrocesso, que a legislação brasileira exige deles um caráter de atuação nacional, impedindo que as legendas terminem por estimular o separatismo; obriga o respeito a critérios rigorosos de cadastramento, para que sua existência seja legítima, e ainda estabelece parâmetros de desempenho eleitoral para que possam funcionar nos parlamentos nacionais. A esta última categoria de controle chamamos cláusula de barreira que, no Brasil, possui três elementos.
O primeiro é indicado por um percentual sobre a quantidade total de votos obtidos no País para as cadeiras de deputado federal. Assim, por exemplo, se a soma geral alcançar 100 milhões de votos e a cláusula determinar a meta de 5%, então a agremiação terá que consolidar pelo menos cinco milhões de votos para a Câmara Federal em todo o Brasil. Ainda assim, um partido pode atingir muito mais que essa marca em apenas uma grande cidade – São Paulo, por exemplo. Nestas circunstâncias, o segundo elemento estabelece que os sufrágios estejam espalhados por um número tal de estados brasileiros.
Imagine-se, então, que a distribuição se dê em pelo menos um quinto das unidades federativas. Se houvesse 25 estados, o partido deveria contabilizar os necessários cinco milhões de votos em, no mínimo, cinco diferentes regiões. Mas qual seria a quantidade de votos exigida em cada um desses estados? A resposta está na terceira e última regra da cláusula de barreira, que define um percentual para tal cálculo. Suponha-se que a obrigação fosse alcançar o índice de 5%. Assim, deve-se apurar o número total de votos válidos naquela circunscrição e aplicar o percentual instituído. Num estado em que a soma total fosse 10 milhões de votos, então o partido precisaria contabilizar o apoio de pelo menos 500 mil eleitores.
Em que pese nossa atual Constituição não ajustar a cláusula de barreira de modo expresso, ela é clara ao dizer que o funcionamento parlamentar será regulado na forma da lei.
Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardadas a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos:
I. caráter nacional;
II. proibição de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinação a estes;
III. prestação de contas à Justiça Eleitoral;
IV. funcionamento parlamentar de acordo com a lei.
Ora, se a atuação legislativa será regulamentada conforme os ditames legais, esse acaba sendo o principal fundamento jurídico da cláusula de barreira. Pela mesma razão, torna-se também a única sanção possível ao partido que não a atingir, qual seja, não possuir funcionamento parlamentar. É por isso que as menções à cláusula de barreira não significam cancelamento de registro partidário, tampouco a condução de dada agremiação à clandestinidade e, muito menos, impedimento à posse do parlamentar na Casa para a qual se elegeu.
Portanto, a sanção pela desobediência à cláusula de barreira é aplicável ao partido – e não a seu representante que tenha sido eleito. Todavia, o parlamentar de uma sigla que não pode atuar na esfera legislativa equivale a um zumbi, já que está impedido de discursar, ocupar vagas em comissões, integrar a mesa-diretora, entre outras restrições que, certamente, acarretarão a migração para outro partido em situação regular.
No Brasil, historicamente, a cláusula de barreira nunca foi efetivamente posta em prática. Veja-se que ela já se encontrava inscrita no artigo 148 do Código Eleitoral e determinava que o partido que não elegesse ao menos um representante no Congresso ou não alcançasse o mínimo de 50 mil votos em todo o território nacional teria seu registro cancelado. Posteriormente, já no governo militar, em 1967, além da proibição de coligações partidárias, era exigido dos partidos o apoio de pelo menos 10% do eleitorado, distribuídos por um terço dos estados, com pelo menos 7% dos votos em cada unidade da federação.
Devido ao rigor da medida, a exigência foi alterada pelo artigo 152 da Emenda Constitucional (EC) 1/69, reduzindo-se o número de votos para 5% do eleitorado brasileiro, distribuídos em sete estados, com o mínimo de 7% em cada um deles. Dez anos mais tarde, a EC 11/78 , diminuindo a cláusula de barreira para 5% do eleitorado, distribuídos por ao menos nove estados, com o mínimo de 3% do total de votos em cada um. Passados sete anos, a EC 25/85, considerada uma das mais benéficas e liberais de todas, foi editada determinando que o partido não poderia ter representação se não obtivesse os votos de pelo menos 3% do eleitorado nacional, distribuídos por cinco estados, com o mínimo de 2% em cada. Após a promulgação da Constituição de 1988, finalmente a cláusula de barreira ganhou uma redação final nos ar
tigos 12 e 13 da Lei 9096/95:
Art. 12. O partido político funciona, nas Casas Legislativas, por intermédio de uma bancada, que deve constituir suas lideranças de acordo com o estatuto do partido, as disposições regimentais das respectivas casas e as normas desta Lei.
Art. 13. Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleição para a Câmara dos Deputados obtenha o apoio de, no mínimo, cinco por cento dos votos apurados, não computados os brancos e os nulos, distribuídos em, pelo menos, um terço dos Estados, com um mínimo de dois por cento do total de cada um deles.
Agora, enfim, o Brasil assistirá ao tão esperado desfecho da incidência integral da cláusula de barreira, uma vez que os efeitos da já citada regra de transição da Lei 9096/95 vencem justamente neste ano:
Art. 57. No período entre o início da próxima legislatura e a proclamação dos resultados da segunda eleição geral subseqüente para a Câmara dos Deputados (…)
Assim, a partir dos resultados das eleições de outubro próximo, somente terão funcionamento parlamentar os partidos que obtiverem o apoio de pelo menos cinco por cento da votação nacional – algo ao redor de seis milhões de votos – apurada para a Câmara Federal. Os sufrágios deverão estar distribuídos por pelo menos sete estados brasileiros – como há 27 unidades federativas, o cálculo que obedece à regra de um terço deste número totaliza nove estados, sendo que a agremiação precisa conquistar ao menos dois por cento dos votos locais. Os prognósticos mais otimistas apontam que, com vigência plena da medida, haverá no máximo oito partidos em condições de funcionamento parlamentar. É pagar para ver.
